ЗОВНІШНЯ ПОЛІТИКА ЄС: ОДНОСТАЙНІСТЬ МОЖНА ПОДОЛАТИ ЛИШЕ ОДНОСТАЙНІСТЮ

Часті блокування ключових ініціатив Європейського Союзу в області зовнішньої політики ставлять під питання здатність блоку ефективно діяти на міжнародній арені. Особливо це актуально в останні роки, коли спільна політика стосовно України чи російсько-української війни стикається з систематичним опором з боку Угорщини. Як показали останні зливи у ЗМІ, угорській владі вдалося ефективно експлуатувати ветування. До того ж не стільки в інтересах угорців, скільки в інтересах росії, країни поза блоком, яка до того ж є фундаментальною загрозою для безпеки Євросоюзу.

Однак зі зміною керівництва в Будапешті ЄС не почне діяти швидко і рішуче. Ключовим тут є сама концепція одностайного ухвалення рішень, що стосуються спільної зовнішньої політики, яка була основоположною від самого початку її формування у діяльності європейських спільнот.

Можна виокремити дві головні причини запровадження принципу одностайності в ухваленні зовнішньополітичних рішень Європейського Союзу.

По-перше, заснування Європейської економічної спільноти, попередника ЄС, мало на меті поглиблення економічної, промислової та енергетичної кооперації на європейському континенті. Проведення спільної зовнішньої політики просто не було в пріоритеті європейських столиць, або ж значно поступалося питанням практичної співпраці один з одним. Простими словами – спільний ринок не потребував зовнішньополітичного виміру.

Питання колективної безпеки, які є невід’ємною частиною зовнішньої політики, європейські країни мали можливість обговорювати та координувати в межах НАТО. Однак, певні моменти все ж потребували додаткового узгодження в рамках європейських спільнот. Перш за все це питання розширення, яке стосувалося всіх країн-членів та вимагало спільної політики, а отже принципу одностайності в ухваленні рішень. Меншу важливість мали інші питання зовнішньої політики, такі як спільні дії в просуванні прав людини, верховенства права, демократії тощо.

Тут ми підходимо до другої причини, а саме відсутність достатньої інституалізації спільної зовнішньої політики. Початкові виклики для країн-членів ЄЕС потребували координації, але не єдиної політики. Саме тому принцип одностайності на той момент вважався доцільним. Крім того, здатність проводити самостійну зовнішню політику – одна з важливих ознак національного суверенітету. Це теж природньо пояснює небажання столиць відмовлятися від принципу одностайності.

З підписанням Маастрихтського договору у 1992 році й особливо з укладанням Лісабонської угоди у 2007 році оформився Європейський Союз в його нинішньому вигляді та основи спільної зовнішньої політики блоку. В Маастрихтських угодах було досягнуто часткового спрощення механізму ухвалення рішень, а саме можливість голосування кваліфікованою більшістю замість одностайності в окремих чітко визначених умовах. Втім, вирішальний голос залишався за державами-членами, які лише консенсусним рішенням мають прийняти те чи інше зовнішньополітичне рішення.

Впродовж кінця XX – початку ХХІ століть стало зрозуміло, що у міжнародних відносинах ЄС потребує гнучкості. Це стало поштовхом до створення спеціальних органів всередині виконавчої гілки влади союзу, які б опікувалися питаннями зовнішньої політики, в Амстердамській та Лісабонській угоді. Тим не менш, погоджувати зовнішню політику має повноваження виключно Європейська рада спільним рішенням.

Європейський Союз є наддержавним утворенням, органи влади якого отримують повноваження виключно шляхом добровільного надання (делегації) державами-членами відповідних прав. Конфедеративний характер ЄС найяскравіше проявляється у відсутності «голови» союзу.

Найвищим органом влади Європейського Союзу, хоч і без права ініціювати законодавство, є Європейська рада, до якої входять керівники усіх держав-членів. Найважливіші рішення на політичному рівні приймаються саме Європейською радою, яка одностайно визначає курс зовнішньої політики блоку.

Крім того, держави об’єднуються в конфедерацію та віддають частку національного суверенітету з чітко визначеною метою. Європейський Союзу був і залишається в першу чергу економічною (або економічно-торговельною) конфедерацією, попри обережний рух до федералізації та розширення повноважень органів влади ЄС в інших сферах.

Для глибоких перетворень та заміни нинішніх практик, які були впроваджені ще у другій половині минулого століття, потрібні насамперед світоглядні зміни.

Не дивно, що представники органів влади ЄС, насамперед президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн, закликають до змін в позиціонуванні Європи, трансформації Європейського Союзу від об’єднання країн до самостійного гравця на міжнародній арені. Оскільки в такому випадку вони отримають більше повноважень і, відповідно, більше свободи у прийнятті рішень.

Навіть перехід до кваліфікованої більшості в ухваленні рішень щодо спільної зовнішньої політики на засіданнях Європейської ради буде «зламом», адже символізуватиме перехід від економічної до, як мінімум, політико-економічної конфедерації. Водночас, щоби цей перехід відбувся потрібна згода всіх членів союзу, що утворює майже невирішуване завдання. Одностайність можна подолати лише одностайністю.

Крім того, зростання популярності євроскептичних партій не демонструє надії на можливу в майбутньому відмову національних урядів від можливості ветувати зовнішню політику ЄС. В Нідерландах, Іспанії, Італії, Франції, Німеччині, Чехії, Польщі, Швеції користуються високою популярністю або набирають підтримку політичні сили, які критично налаштовані до «євробюрократів» та хочуть навпаки бачити зменшення повноважень органів влади ЄС.

Попри наявність спільних небезпек та викликів, Європа залишається фрагментованою. З часів античності ще не поставала єдина держава на більшості теренів європейського континенту як довготривалий проєкт.

Федералізація чи Сполучені Штати Європи на перший погляд могли б бути логічним розвитком подій, зважаючи на траєкторію політичного розвитку та інтеграційні процеси на континенті. Тим не менш, логічність сценарію не означає високої ймовірності його практичної реалізації.

Посилення Брюсселем інтеграційних процесів, навпаки, ризикує спричинити посилення націоналістичних настроїв в членах Союзу. Толеруючи ветування однією чи кількома країнами спільних зовнішньополітичних ініціатив, європейські країни продовжують триматися за власний суверенітет.

Тому зрушення в аспектах спільної зовнішньої політики настільки важкі для європейських країн, оскільки є частиною набагато глобальніших процесів, аніж позбутися умовного Орбана чи Фіцо.

Біллі-Віллі - аналітичне медіа, яке пояснює механіку рішень, мотивації політиків, приховані інтереси та наслідки, які впливають на ситуацію в світі та Україні вже сьогодні.