"ВЛАСНИЙ СУД ПРЕЗИДЕНТА": УКРАЇНСЬКИЙ ЗАКОН ПРО САНКЦІЇ - ЗАХИСТ ВІД ЗАГРОЗ ЧИ САМ ЗАГРОЗА?

Чи є у вас сумніви щодо справедливості санкцій проти Медведчука чи Януковича? А проти російських пропагандистів? А як щодо Богдана, Берези, Арестовича, Мендель, Порошенка та інших? 

Наше ставлення до санкцій визначається особистою симпатією/антипатією до тих, проти кого вони запроваджені? Чи симпатією/антипатією до того, хто їх запроваджує? А чи довіряємо ми самому процесу, в результаті якого застосовуються санкції? Бо саме довіра до процесу має формувати довіру до результату.

Запровадження санкцій проти очевидних злочинців, які завдали безпрецедентної шкоди країні, не може легітимізувати інструмент санкцій як такий. Справедливий на перший погляд результат без належної правової процедури - це або випадковість, або збіг інтересів і свідома маніпуляція нами, щоб ми дали згоду на його застосування, поки це не зачіпає нас самих.

В цій статті ми не оскаржуємо важливість такого інструменту як санкції. Ми говоримо про процедуру та механізм їх впровадження. Виходячи з процедури впровадження, чи є санкції інструментом захисту національної безпеки та інтересів від загроз чи самі є загрозою?

Що таке санкції і чому цей правовий інструмент є важливим?

Ми розуміємо санкції як обмеження прав та свобод з метою стримування та/або покарання. Санкції запроваджують держави проти держав, країн, організацій, груп, юридичних та фізичних осіб, щоб обмежити їх здатність загрожувати національній безпеці чи національним інтересам певної країни та/або покарати за це.

У серпні 2014 року Верховна Рада ухвалила Закон «Про санкції», щоб створити правовий інструмент оперативно реагувати на загрози національній безпеці та національним інтересам. Цей інструмент є важливим і в мирний час, а  під час російської агресії проти України - особливо, оскільки очікування на звичайне кримінальне провадження іноді може призвести до того, що підозрювані та їхні активи покинуть країну, організації продовжать свою діяльність або загрози набудуть більшого розмаху. Однак швидкість і гнучкість, які роблять санкції корисними, також створюють фундаментальну демократичну проблему. Питання полягає не в тому, чи потрібні санкції, а в тому, що заважає їхньому застосуванню стати свавільним.

Хто і як в Україні запроваджує санкції?

Процес накладення санкцій був спроектований таким чином, щоб забезпечити швидке реагування на загрози. Сьогодні замороження активів та обмеження торгівлі чи пересування можна запровадити практично лише за допомогою засідання та підпису. Однак це означає, що ані суди (якими б корумпованими вони не були), ані Верховна Рада (якою б несуб'єктною вона не була) не перевіряють, чи є санкції необхідними або доцільними, перш ніж вони набувають чинності.

Спочатку санкції мають бути офіційно запропоновані Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів, Національним банком або Службою безпеки України (СБУ). У нещодавньому гучному випадку із санкціями, накладеними на колишню прес-секретарку Зеленського Юлію Мендель, процес було ініційовано за пропозицією СБУ. Тут варто зайвий раз зауважити, що як СБУ, так і інші перелічені органи де-факто контролюються президентом Зеленським, що лише поглиблює проблему.

Потім санкції розглядаються Радою національної безпеки та оборони України (РНБО). Для затвердження санкцій потрібна більшість у ⅔ голосів. Президент очолює РНБО та визначає її склад, а це означає, що орган, який ухвалює застосування санкцій (РНБО), залежить від інституції, яка їх впроваджує (президента). Якщо РНБО схвалює запропоновані санкції, президент вводить їх у дію президентським указом.

Треба зазначити, що в складі РНБО 20 осіб разом із Зеленським. Із них 18 людей (а це навіть більше, ніж ⅔ голосів) або призначає Зеленський особисто, або призначають ті, кого призначив Зеленський особисто, або призначає парламент за формальним або неформальним поданням Зеленського. Ще двоє - це сам Зеленський та Президент Національної академії наук України.

Таким чином, на РНБО є присутність представників різних органів влади, але немає реального представництва через їх фактичну підконтрольність президенту. І по факту весь процес від пропозиції запровадити санкції до затвердження і підпису контролюється однією людиною. Тобто сьогодні в Україні повну владу запроваджувати санкції для захисту національної безпеки та інтересів має особа, яка сама відкидала загрозу повномасштабного вторгення росії у 2022 році і, як наслідок, підготовку до такої загрози. Такий механізм запровадження санкцій - це захист від загроз національній безпеці та інтересів чи це і є загроза?

Чому інструмент захисту від загроз нацбезпеці та націнтересів сам може бути загрозою?

Не існує жодної незалежної від президента інстанції, яка могла б гарантувати, що санкції є справді необхідними для захисту національної безпеки та інтересів України. Особа, проти якої спрямовані санкції, дізнається про них лише після набрання ними чинності згідно з указом президента, і навіть сам указ не містить публічного обґрунтування. Лише супровідна заява Офісу президента для преси пояснює цей перелік.

Незалежно від істини в кожному окремому випадку, закон про санкції перетинає межу між захистом країни та захистом тих, хто нею керує. Це пов’язано з тим, що (1) немає чітко визначеного критерію того, що вважається загрозою, (2) немає ясності щодо того, до кого взагалі застосовується цей закон, та (3) майже немає можливості оскаржити рішення після його ухвалення.

Не існує жодного порогу доказовості, порівнянного з тим, що застосовується у звичайних судових процесах, а широкі підстави щодо «реальних та/або потенційних загроз» національним інтересам або національній безпеці залишають значний простір для тлумачення. Ніщо не заважає президенту кваліфікувати критику уряду або політично незручне розслідування як загрозу національним інтересам, оскільки самі національні інтереси ніколи чітко не визначаються, і немає вимоги доводити це за судовими стандартами. 

У разі наявності реальних доказів злочину, таких як співпраця з російською розвідкою, звичайні суди повинні мати можливість встановити це та покарати винних. Санкції призначені для застосування ще до винесення такого рішення, що зменшує ризик розвитку загрози до завершення роботи судів. Проте після їхнього застосування немає необхідності дотримуватися звичайних правових стандартів. Фактично, доказові та правові стандарти судів замінюються власною оцінкою президента. Санкції стають найбільш корисними — і найбільш тривожними — саме в тих випадках, коли неможливо дотриматися доказових вимог судів.

Закон також нечіткий щодо того, до кого він застосовується, оскільки в ньому чітко не визначено, чи підпадають українські громадяни під особисті санкції. Незважаючи на це, закон застосовувався до кількох українців. Чи вимагають санкції проти українських громадян інших підстав або обсягу, не визначено, а це означає, що українці не можуть з упевненістю знати, що відрізняє законну політичну діяльність від поведінки, яка може спричинити державне примусове втручання.

Навіть коли рішення є помилковим, оскаржити його майже неможливо. Точну причину накладення санкцій можна з’ясувати в ході судового розгляду, але саме рішення РНБО не може бути оскаржене в суді. Оскаржити можна лише указ президента, яким затверджується це рішення, і навіть це суттєво обмежено, оскільки значна частина інформації та доказів, як правило, приховується від адвокатів відповідача з міркувань національної безпеки. 

Крім того, як пояснив суддя Верховного Суду Олег Ткачук, Верховний Суд дотримується позиції, що президент самостійно оцінює наявність та достатність підстав для накладення санкцій. Покладаючись у питанні санкцій на рішення президента, суди дозволяють застосовувати покарання без судово встановлених підстав. З 205 справ про санкції, які Верховний Суд розглянув на момент коментаря Ткачука в липні 2024 року, лише одна була вирішена на користь позивача. Судовий позов має дуже малі шанси на успіх і не є ефективним засобом контролю над президентською владою.

Отже, основні права законослухняного громадянина, такі як право на приватну власність та свободу, не гарантуються законом, а лише дозволяються керівництвом країни доти, доки воно вирішує не позбавляти цю особу їх. У житті більшості людей це майже непомітно, проте це важлива відмінність: це різниця між тим, чи визначається правильне й неправильне законодавством, чи рішеннями невеликої групи людей або однієї людини. У першому випадку ви можете бути впевнені у своїх правах, якщо дотримуєтеся загальнодоступних законів. Навіть якщо закони не сприймаються суспільством як справедливі, але вони визначають певні правила. У другому випадку ваші права можуть залежати від того, чи не роздратуєте ви людей, які вирішують, що є правильним, а що — неправильним, і тому навіть ваші законні дії визначаються їхніми уподобаннями. Хіба реальне забезпечення невід'ємних прав і свобод українців не є питанням національної безпеки та інтересів?

Ось чому питання про те, чи дійсно нинішнє керівництво зловживає цією владою, є, зрештою, другорядним. Санкції можуть бути ефективним інструментом для стримування або покарання тих, хто підтримує агресію росії, але процедура їхнього запровадження означає, що вони так само ефективні проти будь-кого іншого, кого президент бажає примусити або покарати. 

Керівництво країни заперечує наявність систематичного політичного придушення у застосуванні санкцій. Це може бути правдою, а може й ні, в певному сенсі це не має значення. Навіть якщо Зеленський застосовує санкції з усіма добрими намірами, як припускає Верховний Суд, той факт, що ніщо не заважає використовувати ці повноваження недобросовісно, все одно може змусити українців вдаватися до самоцензури щодо критики президента, аби захистити свої основні права. Більше того, ніщо не заважає майбутньому президенту застосовувати санкції проти політичних опонентів, навіть якщо повірити, що нинішній президент цього не робить. 

У таких умовах не обов’язково вводити санкції проти окремих осіб, щоб їх стримувати: страх втратити майно чи свободу може стримувати політичні дебати та участь в опозиційних організаціях чи заходах. Демократія задихається, коли одна людина має свавільну владу карати інших, незалежно від того, як ця влада фактично використовується.

Не відмова від санкцій, а стримування їх перетворення із інструменту захисту на загрозу

США, ЄС та інші демократичні уряди застосовують санкції з подібних до України причин, але з більш суворими запобіжними заходами. ЄС вимагає консенсусу між державами-членами для введення санкцій і дозволяє оскаржувати їх у Загальному суді ЄС, тоді як у США рішення адміністрації щодо санкцій підлягають судовому перегляду та іншим процедурним гарантіям. Санкції самі по собі не є недемократичними, але влада запроваджувати санкції має бути обмежена, щоб захистити демократію.

Як же тоді поєднати необхідність одночасно протистояти російській агресії та захищати свободу людей від свавільної влади? Лише шляхом обмеження свавільної влади настільки, наскільки це можливо, не позбавляючи санкції їхньої ефективності. Повинні існувати чіткі критерії для їхнього введення, а не лише суб’єктивне тлумачення «національних інтересів». Так само слід встановити критерії щодо виду та тривалості санкцій, щоб покарання також не були свавільними.

Незалежні посадові особи та органи повинні відігравати більшу роль у процесі прийняття рішень РНБО, принаймні достатню для того, щоб подолати призначену президентом більшість у ⅔ голосів . Також має бути забезпечений змістовний судовий контроль, який вимагає від судів незалежно оцінювати, чи були дотримані визначені критерії, навіть якщо це доведеться робити за закритими дверима з міркувань національної безпеки. Ці запобіжні заходи не мають перешкоджати швидкому введенню санкцій, проте кожен крок перетворить санкції з свавільної влади на підзвітну та демократичну.

Біллі-Віллі - аналітичне медіа, яке пояснює механіку рішень, мотивації політиків, приховані інтереси та наслідки, які впливають на ситуацію в світі та Україні вже сьогодні.